LAS CUOTAS DE PESCA, EL ASPECTO LEGAL
EL ASPECTO LEGAL
Autor: Marcos Kisner Bueno
martes 29 de noviembre de 2005
El sistema presenta una problemática socio económica y del recurso, pero también se presenta una problemática legal que debe ser enfocado debidamente para no dejar opción a su perforamiento vía recursos legales que pongan en duda su base legal y permitan su cuestionamiento.
El sistema de cuotas individuales de pesca debe ser coherente con el ordenamiento constitucional y legal vigente.
BASE LEGAL
Artículo 61º de la Constitución política . El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios.
Artículo 66º de la Constitución Política . Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
Artículo 73º de la Constitución Política . Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico.
En base a dicho marco constitucional, la Ley 26821, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, fija la extensión del dominio del Estado y, el modo de acceso:
Artículo 4 .- Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean éstos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. Los frutos y productos de los recursos naturales, obtenidos en la forma establecida en la presente Ley , son del dominio de los titulares de los derechos concedidos sobre ellos.
Artículo 19 .- Los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada recurso natural. En cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos y productos en tanto ellos no hayan sido concedidos por algún titulo a los particulares.
Artículo 21 .- La Ley especial dictada para el aprovechamiento sostenible de cada recurso natural precisa las condiciones, términos, criterios y plazos para el otorgamiento de los derechos, incluyendo los mecanismos de retribución económica al Estado por su otorgamiento, el mantenimiento del derecho de vigencia, las condiciones para su inscripción en el registro correspondiente, así como su posibilidad de cesión entre particulares.
Artículo 23 .- La concesión, aprobada por las leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento sostenible del recurso natural concedido, en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título respectivo
¿ A QUIEN SE VAN A ADJUDICAR LAS CUOTAS?
La ordenación de la pesca responsable supone intentar conciliar los intereses de muchas partes, que a menudo son competidores o incluso contradictorios. Supone también reconocer que la eficiencia y la aplicabilidad de las medidas de ordenación dependen en gran medida del apoyo conseguido entre las partes interesadas.
La limitación del esfuerzo de pesca y, por tanto, de la mortalidad, es un requisito indispensable de la pesca responsable, con independencia de las restantes medidas aplicables. Si no se limita la capacidad de la flota (y los mecanismos para estabilizarla y compensar el progreso tecnológico), resulta imposible controlar efectivamente el esfuerzo de pesca. Sin embargo, cuando existen derechos de acceso seguros y apropiados, los titulares de los derechos limitan, llevados de su propio interés económico, la capacidad y el esfuerzo de pesca a unos niveles apropiados. En general, el exceso de capacidad está asociado con la libertad de acceso a las pesquerías y tiende a disminuir cuando se establecen derechos exclusivos.
¿Quién debe ser el beneficiario primario de un sistema de cuotas de pesca? ¿El consumidor, el pescador, el inversor, el ciudadano? ¿Quién tiene que decir que los peces deben ser sostenidos? ¿Por qué no destruirlos hoy y preocuparnos de eso mañana? ¿Cuál es nuestra visión de la industria pesquera? ¿Cómo deseamos ver su desarrollo? ¿En base a qué criterios debe repartirse la cuota anual de pesca? Estas y muchas otras preguntas son básicamente preguntas morales que deben ser respondidas por la sociedad, por todo el pueblo a través de un proceso político.
Este enfoque para resolver la cuestión de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera establece las coordenadas para plantear las cuestiones fundamentales de:
¿Cuándo es útil tener en cuenta sistemas de derechos de propiedad? ¿Qué tipos de condiciones sociológicas, biológicas y económicas configurarán los derechos de propiedad? ¿Qué instituciones, condiciones administrativas y necesidades jurídicas (instrumentos, leyes, etc.) son útiles? ¿Quién detiene y quién debería detener derechos de propiedad? ¿Cuáles son las bases jurídicas exigidas para los derechos de propiedad? Si se cambian los derechos de propiedad, ¿quién deberá recibir los nuevos derechos? ¿Cómo se ajustan los distintos sistemas de ordenación con derechos de propiedad a los pescadores artesanales y otros grupos de usuarios?
¿Cómo pueden los derechos de propiedad mejorar los incentivos para la eficiencia económica, la gestión, la conservación y la rentabilidad? ¿Dónde y cómo resultan evidentes los incentivos creados por los distintos tipos de derechos de propiedad? ¿Qué tipos de repercusiones se producen en la distribución? ¿Qué tipos de requisitos operacionales exigen los diferentes tipos de estrategias de gestión con derechos de propiedad en términos de investigación, obligación del cumplimiento, administración y operaciones pesqueras reales?
Las cuotas individuales de pesca son un medio de crear un grupo selecto de personas. ¿Qué proceso de selección se propone para determinar quién puede pescar y quién no?
Cualquier régimen propuesto de cuotas debería pasar por una fase experimental que permita su cancelación si no puede demostrarse que el mismo ha sido exitoso en reunir los patrones requeridos de equidad, conservación y viabilidad económica. Antes de que se permita proceder con la experimentación de tal régimen, debería confeccionarse un plan articulado que demuestre una significante probabilidad de éxito en el logro de los patrones requeridos.
Una definición y decisión clara es necesaria: si las cuotas se aplican también a los pescadores artesanales , o se aplicarían solamente a los armadores industriales.
Si hay información suficiente sobre las consecuencias de las decisiones que se toman, si existe una idea clara del beneficio mutuo que se obtiene con la concertación, y si hay unas reglas claras de funcionamiento y una autoridad capaz de vigilar el cumplimiento de los acuerdos, la negociación, el acuerdo y el consenso son posibles. Lo que se necesita es: información, reglas comunes y autoridad?.
MARCO DE REFERENCIA
?Desde que en el siglo XVIII Hugo Groccio publicara su libro De mare liberum , la doctrina del mar libre había sido defendida por las grandes potencias que tenían los medios navales para navegar por todos los mares y que habían ido controlando los puntos terrestres que permitían el control efectivo de dicha navegación.
En los años 1930 el mar y sus recursos podían decirse que eran jurídicamente libres ya que la jurisdicción estatal solo se extendía a una franja de 3 o 6 Km . en torno a la línea de costa. La situación cambió a partir de 1945 con la decisión unilateral de Estados Unidos de ampliar sus aguas jurisdiccionales.
El desarrollo de un orden marítimo internacional, que tiene que ver con la apropiación de los recursos de los océanos, tuvo un momento importante en la década de 1950 cuando se introducen los conceptos de conservación y protección del mar, que justificaría la ampliación jurisdiccional (Declaración de Santiago de Chile 1952), y con la celebración en Ginebra de la I Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1958); y culminaría en 1970 con la resolución por parte de las Naciones Unidas por la que se declaraban como patrimonio común de la Humanidad los fondos marítimos situados más allá de jurisdicción nacional. Se produjo con ello un proceso de extensión con la declaración de: zona territorial , zona exclusiva de pesca o zona de conservación, con jurisdicción sobre los recursos pesqueros, y de zona económica exclusiva que prolonga la jurisdicción a todos los recursos marinos y que se extiende hasta 200 millas de la línea de costa. Ello ha dado lugar a que la jurisdicción de los estados con costas llegue a extenderse hasta una tercera parte de la superficie total de los océanos.
Dicha ocupación se ha hecho en defensa de la conservación de los recursos marinos, pero ha significado en realidad un aumento de la explotación de los mismos, especialmente en lo que se refiere a la pesca y a la extracción de petróleo en la plataforma continental e incluso fuera de ella. En perspectiva están también la explotación de la biodiversidad oceánica, la acuicultura y los nodos metálicos del fondo de los océanos.
Desde los años 1930 ante los problemas planteados por la creciente explotación de los mismos se propuso un modelo general de equilibrio de las pesquerías para establecer el rendimiento máximo sostenible, incorporando el análisis económico a los conocimientos sobre la biología marina, lo que dio lugar al desarrollo de la bioeconomía. En relación con ese campo en 1954 el trabajo de R. L. Gordon sobre The economic theory of a common property resource: the fisheries desarrolló un modelo económico de los recursos pesqueros y puso énfasis en el hecho de que en ausencia de propiedad privada los pescadores podían obtener beneficios de la explotación de un recurso hasta llegar al agotamiento del mismo.
Las cuotas de pesca representan una forma de actuación que pretende controlar la producción total de la pesquería evitando que las capturas sobrepasen los niveles de máximo nivel sostenible o algún otro nivel en el que la supervivencia del recurso a lo largo del tiempo esté garantizada, así como optimizar las capturas.
Cuando lo que se establecen son cuotas individuales, lo que de verdad se esta haciendo es establecer un sistema de derechos de propiedad para los pescadores. Como es imposible patrimonializar el recurso, lo que se intenta es establecer derechos sobre ciertos ?segmentos de capturas?. Si las cuotas son de duración anual, obviamente, los derechos de propiedad están limitados en el tiempo, y por lo tanto, son susceptibles de modificación.
Para llegar a objetivos comunes con relación a una política, es necesario organizar los asuntos pesqueros no sólo con la equidad social en la cabeza, sino también con la atención puesta en la colateral necesidad de conservar los stocks pesqueros y de mantener las operaciones pesqueras viables económicamente. Esto requiere un equilibrio entre las consideraciones biológicas, económicas y sociales, y aceptables niveles de compromiso a través de los procesos políticos y legales.
¿Por qué cuotas individuales?
Estas deben corregir el fondo del problema que lleva a la sobreexplotación y a ordenar mejor las capturas. Al existir una cuota global máxima de captura, ésta puede dividirse en cuotas individuales que dan derecho a pescar una proporción de la cuota global y al ser cada cuota individual susceptible de venderse, arrendarse, darse en garantía, etc., estas cuotas tienen un valor económico. En otras palabras, existe propiedad privada sobre las cuotas.
Cada poseedor de una cuota sabe que no se debe sobreexplotar el recurso, ya que si ello ocurre el valor económico de su cuota desaparece con el consiguiente daño patrimonial.
Son una herramienta económica usada para asegurar eficiencia económica en una pesquería.
Este sistema crea un grupo de pescadores de élite con quienes, por lo tanto, se puede negociar más fácilmente y subsecuentemente, se espera, se los puede controlar más fácilmente.
PROBLEMÁTICA
El control de la extracción mediante el establecimiento de una cuota anual o la limitación del esfuerzo total, reglamentando la duración de la temporada de veda, permite proteger los recursos pero generalmente provoca distorsiones sociales y económicas. Los sistemas de acceso libre se suelen caracterizar por una actividad de pesca frenética en la que todos los participantes tratan de conseguir el mayor volumen posible de capturas antes de que lo hagan los competidores.
La utilización del acceso libre a recursos naturales como los pesqueros no es sostenible. Los enfoques actuales para controlar y regular la utilización de los recursos pesqueros no conducen necesariamente a un uso sostenible, y, además, frecuentemente crean incentivos contrarios a los objetivos del ordenamiento.
Cuando existe una reglamentación general, esta carrera por la pesca se traduce en campañas de pesca más cortas, baja calidad del producto y disponibilidad esporádica, exceso de capturas y de capacidad de elaboración y aumento de los costos y otros efectos sociales y económicos negativos.
Pese a las diferentes posibilidades que existen respecto de los sistemas de derechos de acceso, hay algunos principios generales respecto a la concesión del acceso. Cuatro son las consideraciones básicas respecto de la naturaleza de los derechos de acceso cuando se trata de un acceso limitado: la naturaleza de los beneficiarios; el método inicial de asignación; si los derechos han de ser o no transferibles; y la duración del derecho asignado .
El Estado puede asignar un derecho de acceso a una persona, empresa, o a una embarcación. Normalmente, la asignación de derechos de acceso a personas o empresas, si se asocia con la transferibilidad, redunda en una mayor eficiencia económica aunque puede entrañar una pérdida de oportunidades de empleo. Una de las finalidades de asignar derechos de pesca a las embarcaciones consiste en mantener oportunidades de empleo, puesto que la cuota se concede a la embarcación; esto impide que se reduzca la flota por razones de racionalización económica, pero es un obstáculo para reducir el exceso de capacidad.
Otro de los sistemas a los que se puede recurrir es la venta o subasta de los derechos de acceso. Cuando el objetivo principal de la pesca es la eficiencia económica y no existen problemas de equidad, éste puede ser un método adecuado. Sin embargo, cuando en la pesquería intervienen personas de diferente posición económica, este procedimiento favorece, sin duda, a los más fuertes. Por último, la concesión del acceso se puede basar en una serie de criterios concretos, como una trayectoria demostrada de participación en la pesquería, los resultados, una trayectoria de pesca responsable, de responsabilidad social, etc. En todos los casos, la equidad en la asignación de los derechos exige que todos los pescadores actuales participen en el proceso.
La cuestión de si los derechos deben o no ser transferibles también es importante y tiene repercusiones para la pesca responsable.
La ventaja de otorgar derechos de acceso consiste en que fomentan en el usuario el sentido de propiedad, que a largo plazo puede favorecer el sentido de responsabilidad respecto de los recursos y la pesquería, dando lugar a una pesca más responsable. Esto es particularmente cierto cuando el usuario puede transferir los derechos (sobre un recurso que ha contribuido a mejorar) o capitalizar esas mejoras. Una mayor duración del derecho favorece esas facetas, de manera que el usuario toma conciencia de que un comportamiento responsable le rendirá beneficios y de que deberá pagar un precio por una actuación negativa, particularmente respecto a la salud del recurso. La concesión de derechos a largo plazo facilita también a sus titulares la financiación de las actividades. Sin embargo, especialmente si no son transferibles, los derechos a largo plazo impiden la entrada de nuevos participantes. En conjunto, la asignación de derechos a largo plazo en un sistema de acceso limitado es la mejor opción para conseguir la pesca responsable.
Es posible elaborar un sistema de derechos de acceso que se adapte mejor a los objetivos específicos, incluso macropolíticos y macroeconómicos, de la pesquería. El sistema que se aplique a una pesquería determinada se debe negociar cuidadosamente con los probables solicitantes y establecerse por consenso, siempre que sea posible. Pero por muy cuidadosamente que se diseñe el sistema, se ha de prever que surgirán diferencias, por lo cual se ha de establecer un método adecuado de reclamación. De todas formas, las ventajas para los usuarios, los recursos y el Estado del sistema de acceso limitado justifican con creces las dificultades que se puedan plantear.
Cuando se dispone de información fidedigna sobre la dinámica de la población y su respuesta a la mortalidad causada por la pesca, en teoría cabe estimar el volumen adecuado de las capturas para conseguir los objetivos deseados. Por lo general, el control de las capturas supone establecer la captura total permisible, que se distribuye en cuotas individuales entre las flotas, compañías pesqueras o pescadores. El efecto de una pesquería sobre otras debe ser tenido en cuenta en la determinación de la cuota global, dentro de un enfoque ecosistémico.
Si bien es cierto que el control de la captura puede ser un instrumento para proteger los recursos, si no se limita el acceso y se establecen contingentes individuales, no se reducirán las distorsiones sociales y económicas derivadas de la competencia entre los pescadores para conseguir la mayor cuota posible.
El mayor problema que plantea el control de las capturas radica en el seguimiento de las mismas. Ciertamente, los pescadores tienen argumentos de peso para falsear el volumen de las capturas cuando éste es el factor que se utiliza para determinar su derecho de pesca. En consecuencia, el organismo de control debe supervisar cuidadosamente el volumen de capturas por usuarios y el volumen total, para evitar que se supere la cuota anual y las cuotas individuales, si se hubieran establecido. Ello hace necesario contar con sistema preciso de seguimiento y, por ello, costoso, que permita recoger y analizar datos prácticamente en tiempo real.
Las políticas deben reunir en forma equilibrada objetivos biológicos, económicos y sociales.
Debe examinarse con detenimiento la suposición de que, dado que los peces no son de propiedad de nadie, surge de su uso una especie de derechos llamados históricos, a favor de quienes demuestren haber explotado los recursos pesqueros durante un cierto lapso. La calificación jurídica de los peces y el modo de adquirir el dominio de ellos, son regulados, pero ello no implica que la apropiación de las capturas conduzca a la apropiación individual del derecho de pesca por el mero uso. Esto mismo tiene como contrapartida la libertad de acceso al recurso pesquero, cuestión que no puede ser derogada sino sólo limitada temporalmente y por motivos de conservación del mismo recurso.
El estatus colectivo de los recursos pesqueros implica la imposibilidad jurídica de que la propiedad del derecho a pescar se adquiera por su uso histórico; asimismo, conlleva el deber del Estado de garantizar el acceso a dichos recursos en condiciones equitativas, no discriminatorias y que aseguren la conservación a largo plazo de los mismos
Si se distribuye la totalidad de la cuota global anual de captura entre los usuarios autorizados y mediante una fórmula que se base en la participación que dichos usuarios tuvieron en períodos anteriores a la vigencia del sistema de cuotas de pesca, quienes quieran ingresar a la actividad pesquera sólo podrían hacerlo mediante la adquisición de alguna embarcación que cuente con licencia de pesca y cuota.
Para evitar los cuestionamientos que podrían surgir, una de las opciones que se presentan es fundar el esquema de distribución de derechos reconociendo la participación en la pesquería hasta en un determinado porcentaje de la cuota global anual, procediendo a distribuir entre los respectivos armadores cuotas individuales de captura referidos a dicho porcentaje.
El resto de la cuota anual podría ser licitado.
Esto permitiría evitar una discusión acerca de cuestiones como la de los ?derechos históricos?; y, daría oportunidad a la autoridad pesquera para aplicar el régimen de cuotas individuales de pesca en toda la extensión de la cuota global fijada y proceder a licitar el porcentaje remanente, con un plazo de vigencia de estos derechos licitados.
Se pueden construir así posibles soluciones reglamentarias sobre la base de la naturaleza (la exclusividad, la durabilidad, la seguridad, la transferibilidad, la divisibilidad y la flexibilidad) de los derechos de propiedad que pueden conferirse.
En todo el mundo, en la pesca tanto artesanal como industrial, en grande o pequeña escala, la escasez creciente de recursos induce a los interesados a exigir una mayor aclaración de sus derechos de propiedad en la pesca. Al crecer el número de personas que explotan recursos pesqueros (utilizando frecuentemente una tecnología mejor que la disponible en el pasado) existe una necesidad mayor que nunca de examinar las ventajas y limitaciones de la función actual de los derechos de propiedad en la ordenación pesquera y de examinar estrategias basadas en una definición más clara de tales derechos.
Restricciones al derecho de propiedad
La intervención de la autoridad sobre la actividad pesquera es usualmente resistida por el sector empresarial cuando ve perjudicado su patrimonio. Esta resistencia puede tomar como argumento central la defensa del derecho de propiedad.
Se puede sostener que si la sociedad desea fortalecer la protección de los recursos pesqueros, debe compensar, a modo de indemnización, a los ciudadanos que se vean impedidos de explotarlos libremente. Si bien a primera vista parece razonable tal compensación, lo cierto es que otras intervenciones de la autoridad con objetivos ambientales son igualmente dañinas para el patrimonio privado y no por ello dan derecho a indemnizaciones. Frente al argumento de respeto al derecho de propiedad para resistir nuevas restricciones , se opone la obligación de la autoridad de velar por la preservación del ecosistema. La discrepancia que pueda existir entre los operadores y la autoridad por el volumen de captura que soporta una pesquería sin poner en riesgo las especies, debe ser resuelta en forma prioritaria por el organismo científico en forma técnica y no politizada.
Fortalecimiento del derecho de propiedad
La protección de los recursos pesqueros puede requerir, en una primera etapa, el establecimiento de algunas restricciones al derecho de propiedad. Sin embargo, cuando se avanza en el diseño de instrumentos de protección se pasa a una segunda etapa donde los objetivos de eficiencia y equidad pueden satisfacerse de mejor manera fortaleciendo el derecho de propiedad.
Este es el caso de las cuotas individuales de pesca, las cuales definen un derecho de propiedad que cada operador adquiere sobre una fracción de la biomasa de una determinada especie. Estas cuotas individuales evitan lo que hoy se conoce como la ?carrera olímpica? entre los operadores de una pesquería por capturar la mayor cantidad posible antes que se agote la biomasa, con todos los costos de sobreinversión e inestabilidad laboral ampliamente conocidos. Además, en la medida que estas cuotas sean transferibles se tiende a que los operadores más eficientes prevalezcan en la industria.
Ventajas y desventajas de las cuotas no transferibles
¿Por qué se establecieron cuotas no transferibles en el caso de la merluza? Sería bueno conocer los motivos y razones técnicas que llevan a esta decisión. Si hablamos de que existió un sobredimensionamiento del esfuerzo de pesca sobre la merluza, quizá la mejor alternativa haya sido cuotas no transferibles, lo que reduciría el interés por conservar las licencias, las que deben estar en función a la capacidad biológica de la extracción del recurso. Esto pondría al recurso en niveles de captura adecuados a la biomasa disponible. Siempre y cuando la medición de la biomasa sea correcta y con evidente grado de credibilidad.
Pero para llegar a este consenso, los armadores y congeladores debieron haber alcanzado en determinado momento un grado adecuado de diversificación que no los hiciera depender de la merluza para su supervivencia. Ese es el punto que debe ser abordado con preferente atención.
La intransferibilidad de la cuota obliga al armador a pescar o a perder su cuota. No tiene otra alternativa. Si decide no pescar, se beneficia el recurso porque se reduce la presión de capturas. Pero si el armador decide no pescar porque la cuota asignada le resulta tan pequeña que deviene en no rentable, estará recibiendo un perjuicio ya que estará obligado a abandonar la actividad o dedicarse a otras especies para lo cual requiere de inversión que implica financiamiento que no existe hoy día. Es la situación actual en relación a la merluza.
Pero por otro lado, se evita que el armador lucre sin trabajar, al impedirle negociar un derecho pesquero que por otro lado es potestad de la Nación concederlo o revocarlo.
Ventajas y desventajas de las cuotas transferibles
Las cuotas individuales transferibles se basan en un principio básico que reconoce que es preciso que sean los propios pescadores, los que voluntariamente deseen llevar a cabo las acciones de captura o venta de sus derechos sobre los recursos. Es una medida que implica una situación en la que existen derechos de uso individuales sobre segmentos de las pesquerías, derechos que posteriormente pueden ser negociados en un mercado creado de forma adecuada para la transacción de los mismos. Es una solución económicamente eficiente si es que estas cuotas pueden ser transferibles libremente. Se preserva la biomasa al mantenerse una cuota global máxima de captura, pero se permite que la decisión de la distribución al interior del gremio de armadores y pescadores se realice mediante un proceso libre que devuelve al armador las decisiones empresariales fundamentales: cuándo y cómo se pesca. Se autoregula el mercado, haciendo que los más eficientes realicen la actividad extractiva y que aquellos que se saben menos eficientes, se vayan retrayendo de la actividad a cambio de una compensación absolutamente transparente y que refleja el valor de mercado de estas cuotas de captura.
En términos generales, los derechos transferibles favorecen la evolución de la pesquería (incluso un cambio de participantes y el rejuvenecimiento del sector) y se traducen en una mayor eficiencia económica al permitir que los pescadores más eficientes consigan mayor acceso a través del mercado. También constituyen un mecanismo para que puedan existir nuevos participantes, lo cual es más difícil en un sistema de acceso limitado sin transferibilidad. Las desventajas de la transferibilidad consisten en que pueden conducir a la formación de monopolios.
Por otro lado la posibilidad de explotar límites máximos de captura mediante cuotas transferibles significa un incentivo para la concentración de la actividad, su monopolización y su integración más allá de límites aconsejables en términos económicos. Por ello, es aconsejable que se establezcan límites de concentración ?directa e indirecta- para cada pesquería, atendiendo a los objetivos económicos y sociales que se tenga respecto de ella. La transferibilidad debe responde a procedimientos y reglas que impidan prácticas monopólicas o de concertación económica y que un armador o un grupo de ellos desarrollen prácticas que hagan ilusorio el ingreso de nuevos usuarios o se concierten para impedir u obstaculizar el uso del recurso por sus competidores
OBJETIVO DE UN SISTEMA DE CUOTAS
En el escenario peruano, el objetivo de la implementación de un sistema de cuotas individuales transferibles es generar mayor eficiencia económica para la flota pesquera, las plantas de procesamiento y la industria en general. Como objetivo complementario es una ayuda para la reducción del esfuerzo pesquero.
La pesca en todos los países del mundo está sujeta a regulación por parte del gobierno con el objeto de impedir la sobreexplotación de los recursos pesqueros. Dado que la apropiación de un pez ocurre cuando se lo pesca, ello induce a la sobrecaptura. En efecto, al no existir derecho de propiedad sobre los peces, los pescadores tratan de pescar lo máximo y más rápido posible, ya que lo que ellos no pescan será capturado por un competidor. Así se produce la denominada ?carrera olímpica? en que las embarcaciones pescan lo máximo posible sin preocuparse de la subsistencia del recurso. Finalmente, ocurre que el recurso se agota ya que se pesca más que lo que corresponde para mantener el recurso disponible en el futuro. Por lo tanto, se genera un costo social ya que las futuras generaciones del país correspondiente no tendrán acceso a esa pesquería. La existencia de ese costo social es lo que justifica la regulación estatal para impedir la sobreexplotación.
El tipo de regulación que existe actualmente en el país, salvo el caso de la merluza que además tiene cuotas individuales no transferibles, es la cuota máxima de captura a toda una pesquería y limitaciones a las licencias. Este tipo de regulaciones no logra impedir la sobreexplotación. Ello por cuanto al colocar una limitación a la captura no se está introduciendo un incentivo que lleve a la industria pesquera a reducir la misma. Así por ejemplo al reducirse la capacidad máxima de bodega en un primer momento se logra disminuir la pesca pero posteriormente se invertirá en tecnologías, como motores más poderosos y otras, que llevarán a más rapidez, de tal forma de pescar más aún cuando la bodega sea menor. El otro problema de este tipo de regulaciones es que se presta para corrupción y no promueve la tecnología más eficiente.
ASIGNACIÓN DE DERECHOS DE PROPIEDAD
Derechos históricos
Un primer criterio que puede utilizar el Estado para asignar derechos de propiedad es la permanencia de la persona o empresa en la actividad que utiliza el recurso.
Al favorecer la permanencia de quienes ya se encontraban en actividad se logra una mayor estabilidad, evitando trastornos tales como pérdidas patrimoniales y despidos masivos que podrían producirse en caso de utilizar un criterio de asignación que derive en la salida de empresas. Sin embargo, esta ventaja será de menor importancia en la medida que una nueva empresa, reemplazante de una antigua, absorba con rapidez el recurso físico y humano eventualmente desempleado.
El criterio permite premiar la condición de “pionero” en la actividad. En efecto, los empresarios pesqueros pueden argumentar que ellos hicieron posible el desarrollo del sector, realizando cuantiosas inversiones, dando trabajo a mucha gente y abriendo mercados. Pero hay que considerar que las utilidades que acompañaron a ese desarrollo fueron percibidas esencialmente por los mismos empresarios y trabajadores del sector. Por tanto no existe deuda del país con ellos. Por otra parte, tal como los empresarios son responsables del desarrollo del sector, también son parcialmente responsables del agotamiento de las especies, y de sus efectos sobre el medio ambiente y el ecosistema.
El criterio histórico puede ser de bajo costo, al no requerir el diseño e implementación de un mecanismo de asignación. Sin embargo, existen otras ponderaciones que deben tenerse en cuenta.
Licitación
La licitación es otra alternativa para asignar derechos de propiedad sobre un recurso, es decir que se asignen cuotas individuales a través de licitaciones.
En una licitación, el precio pagado por el recurso debiera acercarse a su costo social alternativo, con el consiguiente efecto sobre eficiencia. Por ejemplo, si las cuotas de pesca se licitan, los adjudicatarios estarán pagando un precio cercano a la valoración que tienen otras empresas pesqueras por el recurso, lo cual representa precisamente el costo de oportunidad social de un recurso escaso.
El sistema de licitación, a diferencia del criterio de derechos históricos, respeta las normas de la libre competencia. En efecto, si en la asignación de derechos sobre recursos pesqueros el Estado decide dar preferencia a las empresas establecidas por sobre las potenciales entrantes, estaría discriminando arbitrariamente y a la vez estaría consagrando una competencia desleal.
La asignación de derechos vía licitación también plantea reservas desde la perspectiva de equidad, por cuanto la capacidad de pago de los postulantes pasaría a cumplir un rol significativo. Esta reserva es totalmente válida, pero tan válida cómo las reservas que se puede tener respecto a cualquier mercado que funcione con precios.
El criterio de derechos históricos podría ser reemplazado por un mecanismo de licitación, que podría generar una reorganización de la industria en la cual las empresas entrantes que adquieren cuotas compran las embarcaciones, demás inversiones y contratan a la gente despedida de las empresas salientes. Este mecanismo permite que los recursos se asignen a un precio equivalente al sacrificio que representa para la sociedad disponer de una menor cantidad de esos recursos. Además, a diferencia del criterio histórico, la licitación es compatible con la equidad competitiva.
Inversión e impacto social
Otro factor o criterio a tomar en cuenta es el nivel de inversión realizado por la empresa, sus proyecciones de corto, mediano y largo plazo, sus planes de desarrollo, el impacto en la generación de empleo, y las inversiones en tecnología para generar mayor valor agregado.
Capacidad de bodega
Este es un factor importante porque la cuota de pesca, de una u otra forma tiene que tener relación con la capacidad de bodega de la embarcación, pero en definitiva no puede ser el único parámetro de asignación.
Uso adecuado de los recursos
Para ser adjudicatario de una cuota se debe acreditar la condición de armador. El no uso de una cuota debiera ser causal de caducidad.
El criterio de derechos históricos para asignar cuotas de pesca o el de un mecanismo de licitación, e inversión e impacto social, o una combinación de ellos deben ser evaluados y analizados en forma consensual. Los recursos pesqueros deben tener un precio equivalente al sacrificio que representa para la sociedad disponer de una menor cantidad de esos recursos.
UN ANTECEDENTE INTERESANTE
Nota anterior tomada de: Revista Comunidad Pesquera Número 7 / Junio 2002 Parzival Copes y Gísli Pálsson
“La Suprema Corte Islandesa en diciembre de 1998, declaró inconstitucional las leyes de pesca existentes sobre cuotas individuales transferibles (CITs), a causa de que ellas privilegian a aquellos que derivan sus derechos de pesca de la propiedad de buques durante un período específico en el cual se estableció su “historia de pesca”. En Islandia, como en cualquier parte, ha sido la práctica comenzar el funcionamiento de los sistemas de CITs mediante el otorgamiento gratuito de cuotas a individuos o compañías que poseen buques con licencia de pesca al tiempo que el régimen de CITs es introducido.
Es común reconocer tres áreas importantes en las políticas de manejo pesquero que requieren balanceadas consideraciones: conservación biológica, optimización económica y equidad social
La adjudicación gratuita de cuotas otorga ganancias eventuales a unos pocos privilegiados. La capitalización de los derechos en forma de cuotas impulsa su acumulación en manos de empresas grandes. Esto facilita la concentración financiera de las operaciones de pesca, causando pérdidas de empleos.
Muchos se escandalizan por el otorgamiento de derechos de acceso a recursos públicos, privilegiando una clase emergente de “pescadores de sillón”, que devienen rentistas, viviendo de los beneficios del alquiler o venta de sus cuotas. Mucha gente observa con consternación el derroche de recursos y el deterioro de la conservación generados por el descarte de especies y ejemplares de menor valor comercial y por las declaraciones faldeadas de capturas, propios del sistema de cuotas.
La decisión de la Suprema Corte fue un serio golpe para el gobierno de Islandia que se ha comprometido fuertemente con el sistema de cuotas. Ellos reaccionaron velozmente enmendando la legislación correspondiente, de tal modo que pudieran concederse licencias de pesca a los islandeses según la demanda. Esto se elaboró para eludir el cargo de discriminación con relación al acceso. Apoyándose en la declaración del fallo original de la Suprema Corte que reconoció la necesidad de restricciones “temporarias” (mediante cuotas u otros métodos) cuando los stocks sufrieran una presión excesiva, dejaron intacto el sistema de cuotas existente. Sin embargo, antes de que nuevos tenedores de licencias pudieran pescar en cualquier stock administrado por cuotas (que cubre el grueso de las capturas disponibles), tendrían todavía que comprar una cuota, cuyo precio es alrededor de cuatro veces el valor de la captura anual que ella representa, o alquilar una cuota por alrededor de la mitad del valor bruto de la captura que ella representa. Esto deja virtualmente intactos a los privilegiados poseedores de cuotas.
Una apelación hecha por ciudadanos de Canadá aducen haber sido desfavorecidos por las provisiones de las CITs. La Corte Suprema de Islandia falló a favor de los demandantes con el fundamento de que sufrieron discriminación y que su “derecho a trabajar” en la pesca ha sido violado. La constitucionalmente arraigada Carta de Derechos y Libertades de Canadá tiene una fuerte cláusula contra la discriminación que ofrece a los individuos “... la igual protección e igual beneficio de la ley sin discriminación...” Ciertamente, la presentación legal podría hacerse ya que en Canadá, como en Islandia, las provisiones de las CITs han discriminado a favor de grupos particulares de la pesquería, permitiéndoles obtener sustanciales beneficios del recurso público pesquero, a expensas de otros. De hecho, se han presentado dos casos relevantes en cortes de primera instancia de Nueva Escocia (provincia de la costa este de Canadá) que buscaban liberarse de la discriminación en la adjudicación de derechos de acceso, aunque uno de ellos fue abandonado por falta de fondos.
Hubo un asomo de ingenuidad en la decisión de la Suprema Corte de Islandia contra la discriminación y para asegurar el derecho a trabajar, simplemente mediante el veredicto de que todos los ciudadanos están igualmente habilitados para obtener derechos de acceso a la pesca. La Corte mostró una medida de realismo al reconocer una necesidad temporaria de limitar el acceso a los stocks principales, en interés de la conservación. Es necesario reconocer, además, que tanto la conservación como la viabilidad económica requieren límites permanentes sobre el acceso a la mayoría de los stocks comerciales. Por otro lado, se necesita también estar advertido de que no habrá equidad social salvo que las normas actuales de manejo por CITs sean reemplazadas por provisiones que eviten la asignación de grandes ganancias eventuales a unos pocos, mientras que muchos otos enfrentan incompensadas pérdidas de sus medios de vida y la irremediable declinación comunitaria.
La protección judicial de los derechos de los ciudadanos a un tratamiento equitativo es esencial, pero los intereses de la sociedad requieren igualmente la conservación de un bien que es un recurso del país, y de un desempeño económico saludable. Al mismo tiempo, es necesario reconocer que los rígidos requerimientos económicos del manejo por CITs han mostrado ser, con demasiada frecuencia, irremediablemente conflictivos con la conservación y la equidad social.
El monto de cuota adjudicado a los receptores se calcula usualmente en relación a su historia reciente de capturas. La Corte decidió que esta adjudicación de privilegios viola tanto las provisiones constitucionales contra la discriminación como las referentes al “derecho a trabajar”. Esto prepara el terreno para discusiones legales y políticas más intensas acerca de las CITs en Islandia. También en otras partes del mundo hay implicaciones potenciales sobre la constitucionalidad o legalidad de sistemas similares. El fallo es interesante por sí mismo para estudiantes de leyes, antropólogos, científicos sociales, e investigadores interesados en los regímenes de propiedad común y las doctrinas de los bienes públicos”.
