La pesca y acuicultura frente al nuevo marco normativo de fomento de la I+D+i
Autor: Javier Ramírez-Gastón Roe - [1]
lunes 16 de agosto de 2021
1300 proyectos de investigación, desarroIlo e innovación (I+D+i), 8 redes de innovación por cadenas productivas comprometiendo 560 participantes en todo el país, más de 20 libros entre los cuales hay estudios prospectivos sobre las principales cadenas de valor del sector P+A, 500 instituciones y empresas como proveedores de servicios, 900 instituciones movilizadas en gestión de proyectos de I+D+i en el sector, 1000 alianzas estratégicas fomentando la asociatividad, cientos de talleres regionales y locales promoviendo el enfoque de sistema de innovación y 60 funcionarios públicos, dotados de nuevos enfoques y herramientas de ultima generación para el fomento de la innovación de la P+A.
Estas son algunas de las principales cifras que nos muestran tres años de experiencia del Progama Nacional de Innovacion en Pesca y Acuicultura (PNIPA). Mucho de lo cual, es la base de interesantes resultados finales e impacto sobre el sector Pesca + Acuicultura (P+A) del país, llevando al Estado hasta rincones con potencialidad acuicola y pesquera, donde no había llegado anteriormente.
El PNIPA inicia sus operaciones a fines del 2017, como programa de inversión pública de largo plazo (15 años), con la misión de cambiar el patrón de desarrollo sectorial, convertirlo en un nuevo motor de crecimiento de la economía y fuente de competitividad, inclusión social y compromiso con la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos. Siendo el programa de inversión pública más ambicioso que tiene America Latina, en el fomento de la innovación del sector P+A.
Para ello se introduce una estrategia de doble entrada (de arriba/abajo y de abajo/arriba) y un enfoque sistémico y holístico que tiene como base sustancial, la renovación de la gobernanza e institucionalidad del sector, en un enfoque de interacción pública-privada y colaborativa que con toda seguridad constituye una verdadera innovación de la gestión pública nacional, tradicionalmente enrraizada en esquemas burocráticos y verticales. El PNIPA surge como una propuesta fresca e innovadora, basada en una gobernanza que nace desde abajo a partir de redes de innovación y el fomento de la relación multiactor entre los agentes económicos, la academia, la sociedad, el sector público y los recursos naturales.
Asimismo, en confrontación con la tradicional manera de asumir los fondos competitivos para la I+D+i, con un enfoque de tipo financista y administrativo, el PNIPA introduce un sistema de concurso de proyectos según portafolios por cadenas de valor, con propósitos específicos de fomento del escalamiento tecnológico, la conformación de mercados de servicios para la innovación en las aglomeraciones regionales y la construcción de una institucionalidad social, para generar negocios inclusivos. Así se distancia del enfoque dominante que sólo se circunscribe a incrementar el ratio de inversión en I+D y se da un paso hacia adelante, orientándose hacia una misión sectorial y de gestación de valor público y construcción de capital social. De esa forma el cofinanciamiento de proyectos, se convierte en parte de una voluntad política de tipo sistémico de fomento de un sistema de innovación sectorial abierto, para dar el gran salto que merecen los acualimentos peruanos. Con ello, el PNIPA enriquece notablemente la política de innovación sectorial, pero también la política de innovación nacional.
Por otra parte, en los meses recientes ha cambiado el marco normativo de la política de innovación en el país con la ley del SINACTI[2] y la creación de dos organismos (PROCIENCIA y PROINNOVATE) que asumen la responsabilidad de centralizar todos los fondos para cofinanciar la I+D+i. A la luz de la experiencia del PNIPA, el nuevo marco normativo, por tener un enfoque sustancialmente transversal/horizontal, nos enfrenta a nuevos retos, sobre el futuro de la innovación en el sector P+A y seguramente en otros sectores:
A.- Al poner énfasis en la transversalidad y la coherencia horizontal, surge el reto de cómo abordar la gran heterogeneidad y diversidad que caracteriza el país y a los sectores como el de pesca y acuicultura, en términos de territorios, culturas, ecosistemas y cadenas de valor, pues subestimar estas diferencias y la complejidad que eso trae, nos haría retroceder notablemente, al reforzar una visión centralista, elitista y de discriminación de la economía rural y regional frente a la urbana, cuando más bien se requiere reforzar el desarrollo de una economía nacional inclusiva que favorezca el desarrollo de aglomeraciones competitivas en las regiones. El caso del sector pesca y acuicultura con su diversidad y complejidad constituye un reto de gran envergadura.
B.- Al sustentarse la gobernanza en dos entes de naturaleza transversal/horizontal (CONCyTEC/PCM y PROINNOVATE/PRODUCE) surge el reto de desarrollar la capacidad de los ente rectores de cada sector o región, para que no sean ajenas a la conducción y acompañamiento de la innovación de su sector/región, en todas las dimensiones que ésta comprende. Al intentar fortalecer la política transversal, parecería estar postergándose la tan necesaria modernización y fortalecimiento de los entes rectores de los sectores.
C.- Asociado a lo anterior, el nuevo modelo “desagrega” la implementación de la estrategia, a través de entidades distintas. Por un lado, la estrategia es responsabilidad de un Consejo Multisectorial de Ciencia Tecnologia e Innovacion (Cti) que preside CONCyTEC[3] y la administración de los fondos via concursos es encargada a otra instancia transversal PROINNOVATE del PRODUCE.[4] En atención a que la relación estrategia/implementación requiere una interacción muy estrecha y de vasos comunicantes muy fluidos, la desagregación en niveles institucionales se convierte en un gran reto para las relaciones interinstitucionales, máxime cuando la dinámica prueba/error que caracteriza la inversión en I+D+i, exige cercanía y retroalimentación permanente. Como se ha mencionado, ambas instancias son de naturaleza transversal, lo que hace aún más distante al ente rector sectorial/territorial de dichos procesos. Esta situación exigirá un importante cambio en la manera cómo se hace gestión interinstitucional en el país si no se quiere caer en esfuerzos dispersos. Máxime el hecho que como bien expresa la experiencia PNIPA, un enfoque misional de forjar nuevos motores de crecimiento de la economía, como está explícito en la propuesta de PNIPA, requiere de una fuerte conducción, articulación interinstitucional multiactor y acompañamiento.
D.- Al basar la implementación de la estrategia en administradoras de fondos competitivos (PROINNOVATE y PROCIENCIA) “eficientes”, surge el reto de superar un enfoque financista que ha dominado en los últimos años[5], pues la pobre experiencia de más de 20 años y los éxitos recientes del PNIPA, permite observar la necesidad de transitar hacia un enfoque sistémico para abordar la complejidad de dimensiones que están asociadas al fomento de la innovación, sólo así se mejorará en efectividad para reducir brechas y avanzar en el escalamiento tecnológico e institucional que requieren los sectores como la pesca y acuicultura.
E.- Asociado a lo anterior y más específicamente, en referencia a la gestión de proyectos de I+D+i via fondos competitivos, se deberá pasar de una visión meramente administrativa de dotación de subsidios públicos que hoy domina y orientarse hacia un enfoque de acompañamiento especializado y holístico para fines del escalamiento tecnológico y productividad, el desarrollo de capacidades técnicas y funcionales y el fortalecimiento de la asociatividad y colaboración multiactor. Eso requerirá mucha sensibilidad y compromiso con cada una de los contextos específicos en los que se interviene.
F.- Asimismo, a partir de la consideración que los protagonistas de la innovación son principalmente los múltiples actores de la sociedad y la economía, adquiere notable importancia la capacidad de las entidades públicas para fomentar de manera explícita la institucionalidad social y el empoderamiento de los actores y sus dinámicas de colaboración a nivel microsocial, como parte del ambiente habilitante de la innovación. Esto nos reta a superar la tradicional relación Estado/sociedad de corte vertical burocrático que favorece una mirada fiscalizadora, frente a un enfoque de fomento y promoción del empoderamiento social. Esto significaría una verdadera innovación en la cultura de la gestión pública a la que nos invita la experiencia exitosa de PNIPA en el sector P+A.
Estas son algunas de las principales cifras que nos muestran tres años de experiencia del Progama Nacional de Innovacion en Pesca y Acuicultura (PNIPA). Mucho de lo cual, es la base de interesantes resultados finales e impacto sobre el sector Pesca + Acuicultura (P+A) del país, llevando al Estado hasta rincones con potencialidad acuicola y pesquera, donde no había llegado anteriormente.
El PNIPA inicia sus operaciones a fines del 2017, como programa de inversión pública de largo plazo (15 años), con la misión de cambiar el patrón de desarrollo sectorial, convertirlo en un nuevo motor de crecimiento de la economía y fuente de competitividad, inclusión social y compromiso con la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos. Siendo el programa de inversión pública más ambicioso que tiene America Latina, en el fomento de la innovación del sector P+A.
Para ello se introduce una estrategia de doble entrada (de arriba/abajo y de abajo/arriba) y un enfoque sistémico y holístico que tiene como base sustancial, la renovación de la gobernanza e institucionalidad del sector, en un enfoque de interacción pública-privada y colaborativa que con toda seguridad constituye una verdadera innovación de la gestión pública nacional, tradicionalmente enrraizada en esquemas burocráticos y verticales. El PNIPA surge como una propuesta fresca e innovadora, basada en una gobernanza que nace desde abajo a partir de redes de innovación y el fomento de la relación multiactor entre los agentes económicos, la academia, la sociedad, el sector público y los recursos naturales.
Asimismo, en confrontación con la tradicional manera de asumir los fondos competitivos para la I+D+i, con un enfoque de tipo financista y administrativo, el PNIPA introduce un sistema de concurso de proyectos según portafolios por cadenas de valor, con propósitos específicos de fomento del escalamiento tecnológico, la conformación de mercados de servicios para la innovación en las aglomeraciones regionales y la construcción de una institucionalidad social, para generar negocios inclusivos. Así se distancia del enfoque dominante que sólo se circunscribe a incrementar el ratio de inversión en I+D y se da un paso hacia adelante, orientándose hacia una misión sectorial y de gestación de valor público y construcción de capital social. De esa forma el cofinanciamiento de proyectos, se convierte en parte de una voluntad política de tipo sistémico de fomento de un sistema de innovación sectorial abierto, para dar el gran salto que merecen los acualimentos peruanos. Con ello, el PNIPA enriquece notablemente la política de innovación sectorial, pero también la política de innovación nacional.
Por otra parte, en los meses recientes ha cambiado el marco normativo de la política de innovación en el país con la ley del SINACTI[2] y la creación de dos organismos (PROCIENCIA y PROINNOVATE) que asumen la responsabilidad de centralizar todos los fondos para cofinanciar la I+D+i. A la luz de la experiencia del PNIPA, el nuevo marco normativo, por tener un enfoque sustancialmente transversal/horizontal, nos enfrenta a nuevos retos, sobre el futuro de la innovación en el sector P+A y seguramente en otros sectores:
A.- Al poner énfasis en la transversalidad y la coherencia horizontal, surge el reto de cómo abordar la gran heterogeneidad y diversidad que caracteriza el país y a los sectores como el de pesca y acuicultura, en términos de territorios, culturas, ecosistemas y cadenas de valor, pues subestimar estas diferencias y la complejidad que eso trae, nos haría retroceder notablemente, al reforzar una visión centralista, elitista y de discriminación de la economía rural y regional frente a la urbana, cuando más bien se requiere reforzar el desarrollo de una economía nacional inclusiva que favorezca el desarrollo de aglomeraciones competitivas en las regiones. El caso del sector pesca y acuicultura con su diversidad y complejidad constituye un reto de gran envergadura.
B.- Al sustentarse la gobernanza en dos entes de naturaleza transversal/horizontal (CONCyTEC/PCM y PROINNOVATE/PRODUCE) surge el reto de desarrollar la capacidad de los ente rectores de cada sector o región, para que no sean ajenas a la conducción y acompañamiento de la innovación de su sector/región, en todas las dimensiones que ésta comprende. Al intentar fortalecer la política transversal, parecería estar postergándose la tan necesaria modernización y fortalecimiento de los entes rectores de los sectores.
C.- Asociado a lo anterior, el nuevo modelo “desagrega” la implementación de la estrategia, a través de entidades distintas. Por un lado, la estrategia es responsabilidad de un Consejo Multisectorial de Ciencia Tecnologia e Innovacion (Cti) que preside CONCyTEC[3] y la administración de los fondos via concursos es encargada a otra instancia transversal PROINNOVATE del PRODUCE.[4] En atención a que la relación estrategia/implementación requiere una interacción muy estrecha y de vasos comunicantes muy fluidos, la desagregación en niveles institucionales se convierte en un gran reto para las relaciones interinstitucionales, máxime cuando la dinámica prueba/error que caracteriza la inversión en I+D+i, exige cercanía y retroalimentación permanente. Como se ha mencionado, ambas instancias son de naturaleza transversal, lo que hace aún más distante al ente rector sectorial/territorial de dichos procesos. Esta situación exigirá un importante cambio en la manera cómo se hace gestión interinstitucional en el país si no se quiere caer en esfuerzos dispersos. Máxime el hecho que como bien expresa la experiencia PNIPA, un enfoque misional de forjar nuevos motores de crecimiento de la economía, como está explícito en la propuesta de PNIPA, requiere de una fuerte conducción, articulación interinstitucional multiactor y acompañamiento.
D.- Al basar la implementación de la estrategia en administradoras de fondos competitivos (PROINNOVATE y PROCIENCIA) “eficientes”, surge el reto de superar un enfoque financista que ha dominado en los últimos años[5], pues la pobre experiencia de más de 20 años y los éxitos recientes del PNIPA, permite observar la necesidad de transitar hacia un enfoque sistémico para abordar la complejidad de dimensiones que están asociadas al fomento de la innovación, sólo así se mejorará en efectividad para reducir brechas y avanzar en el escalamiento tecnológico e institucional que requieren los sectores como la pesca y acuicultura.
E.- Asociado a lo anterior y más específicamente, en referencia a la gestión de proyectos de I+D+i via fondos competitivos, se deberá pasar de una visión meramente administrativa de dotación de subsidios públicos que hoy domina y orientarse hacia un enfoque de acompañamiento especializado y holístico para fines del escalamiento tecnológico y productividad, el desarrollo de capacidades técnicas y funcionales y el fortalecimiento de la asociatividad y colaboración multiactor. Eso requerirá mucha sensibilidad y compromiso con cada una de los contextos específicos en los que se interviene.
F.- Asimismo, a partir de la consideración que los protagonistas de la innovación son principalmente los múltiples actores de la sociedad y la economía, adquiere notable importancia la capacidad de las entidades públicas para fomentar de manera explícita la institucionalidad social y el empoderamiento de los actores y sus dinámicas de colaboración a nivel microsocial, como parte del ambiente habilitante de la innovación. Esto nos reta a superar la tradicional relación Estado/sociedad de corte vertical burocrático que favorece una mirada fiscalizadora, frente a un enfoque de fomento y promoción del empoderamiento social. Esto significaría una verdadera innovación en la cultura de la gestión pública a la que nos invita la experiencia exitosa de PNIPA en el sector P+A.
En suma, conjugar políticas de corte transversal con políticas sectoriales/territoriales para ir más allá de incrementar el ratio de inversión en I+D, hacia objetivos misionales de país, como es el cambio de modelo del patrón de desarrollo de la pesca y acuicultura para convertirlo en un nuevo motor de crecimiento de la economía y factor sustancial para reducir la brecha de desigualdad social, constituye un gran reto para la normatividad reciente y eso exige la innovación de la institucionalidad social y política del sector P+A. En ese reto, la continuidad de la misión de PNIPA a través de una fase 2 (2023-2027) que recoja las extraordinarias lecciones y los avances en términos de enfoques, institucionalidad, herramientas y equipo humano, constituye un factor sustancial para que no se retroceda y se pierda la inversión realizada y el conocimiento adquirido en el sector.
[1] Javier Ramírez-Gastón Roe - Sociólogo, con estudios de Maestría en CCSS y en Administración Pública, docente universitario de la Universidad San Agustín, Universidad Católica Santa María, Universidad Cayetano Heredia y Universidad La Molina, consultor para Cooperación Alemana y Británica, Banco Mundial y BID. Fue Director Nacional de Industria y Viceministro de Industria, Director Ejecutivo de INCAGRO, Responsable de la Unidad de formulación de la inversión del Viceministerio de pesca y acuicultura (2015-2017) y Director Ejecutivo de PNIPA (2017-2019)
[2] Ley 31250 del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación (2021))
[3] DS 025-2021-PCM crea la Comisión Multisectorial de Ciencia, Tecnología e Innovación
[4] DS 009-2021 Produce
[5] cuyo indicador de logro es aumentar la tasa de inversión en I+D
